De plurinominal a uninominal, ¿qué significa?

Escrito por Julián Mendivil y Valentín Olavarría

Las reformas estructurales que plantea el proyecto de ley Ómnibus no sólo contienen una visión económica sino también política de la situación argentina. Uno de los casos es la implementación de las circunscripciones uninominales para las elecciones a diputados nacionales.

¿Qué son las circunscripciones uninominales?

Una circunscripción es una división de un territorio con fines electorales, es decir, un territorio delimitado donde se van a elegir representantes. Por ende, una circunscripción uninominal es una división territorial donde se elige a un solo representante. El número de circunscripciones suele estar asociada a la cantidad de población, donde se busca que más o menos, todas las circunscripciones tengan una cantidad similar de votantes en su interior. 

Ahora, la fórmula para elegir a ese único representante son múltiples, pero nosotros nos enfocamos en la que encontramos en la nueva Ley Ómnibus, la fórmula llamada “first-past-the-post” o simple mayoría, donde el candidato más votado se queda con la banca.

Su contracara es la circunscripción plurinominal, donde en esa división se elegirán dos o más representantes; es el sistema actual que rige en Argentina, donde el territorio se divide en 24 circunscripciones que son las provincias y C.A.B.A., y cada una elige un número determinado de diputados, dependiendo especialmente del tamaño de su población.

La historia del sistema en el país

Como bien dijo Cervantes, la historia es “émula del tiempo, depósito de las acciones, testigo de lo pasado, ejemplo y aviso de lo presente, advertencia de lo por venir”. Por lo tanto, previo a entrometernos en las posibles ventajas y desventajas o el por qué de la reforma, hay que preguntarse: ¿esto sucedió alguna vez en nuestro país? 

La respuesta es que sí, las elecciones a diputados nacionales por el sistema uninominal se desarrollaron en tres circunstancias: 1904, 1951 y 1954. En todos los casos, estos cambios fueron aprobados y derogados después de pocos años. Con el fin de explicar cada una, hacemos uso de las publicaciones de la hoy diputada nacional Sabrina Ajmechet y el profesor Luciano de Privitellio.

El primer caso, referido a las elecciones de 1904, fue durante el gobierno de Julio Argentino Roca (1898-1904).

La ley electoral de aquella elección, ley N° 4121, fue aprobada el 29 de diciembre de 1902. La reforma, como parece ser con el proyecto de Ley Ómnibus, fue parte de un conjunto de proyectos como el Código de Trabajo y el Servicio Militar Obligatorio. Sin embargo, la propuesta no llegó atada a su aprobación. El Código de Trabajo no fue discutido, el Servicio Militar fue sostenido durante casi 100 años y lo electoral duró unos pocos años.

La reforma electoral tuvo un importante paso por el Congreso de la Nación, con discusiones a favor y en contra.

La argumentación a favor de su creación se basó en la crisis de representatividad política de ese entonces como también del cuello de botella del sistema político. La sociedad argentina de principios del siglo XX era muy diferente a la de décadas atrás. En ese momento, la nación era mucho más moderna, y la ciudadanía más heterogénea y progresista (a su vez, producto de las corrientes inmigratorias). En consecuencia, una de las primeras aspiraciones de la ley era unir nuevamente a la política y a la sociedad, virando a un sistema más acorde con los cambios de la época.

Una de las más poderosas voces a favor fue la de Joaquín V. González, quien observaba este problema e intentaba profundizar su argumentación. Él detallaba que la circunscripción uninominal desarrollaba un sistema más transparente de legitimación, donde los representantes eran conocidos directamente por el pueblo, como fruto de la dinámica social. A su vez, hizo importante foco en la circunscripción, presentándola como una comunidad existente y viva, la cual elegía a sus diputados.

Según González, este grupo socio-territorial debía reproducir una misma actividad económica y, consiguientemente, la pluralidad de la Cámara Baja se iba a dar de acuerdo a la pluralidad económica del país. No obstante, hay que hacer notar una frase de Juan Bautista Alberdi (es su texto “Bases”) acerca de esto, que contradice los dichos en cuanto a los intereses de esta comunidad: “La Cámara de diputados representa la Nación en globo (...) Cada diputado representa a la Nación, no al pueblo que lo elige”.

Pese a su incesante búsqueda y su aprobación, las consecuencias de la elección bajo este sistema no fueron ideales. Por medio de la reducción de la escala de representación (de provincias a circunscripciones), el control sobre el voto por parte de las prácticas clientelares fue sumamente sencillo.

Y como todo llega a su fin, las circunscripciones uninominales de Roca tuvieron un triste desenlace. En 1905, durante el gobierno de Manuel Quintana, y en base a la elección por este régimen de circunscripción, el Congreso decidió su derogación y la vuelta al sistema de lista completa.

El caso de 1950

La reforma electoral de 1950 tuvo una presentación y fundamento sumamente divergente a la de principios del siglo. El presidente en ese entonces era Juan Domingo Perón, quien un año antes había impulsado una reforma constitucional (la Constitución de 1949).

Ahora bien, acerca del recambio electoral por circunscripciones uninominales, la iniciativa fue presentada el 5 de julio de forma sorpresiva y tratada sobre tablas para ser aprobada el 6 de julio. Una de las pocas críticas en el Congreso fue la del diputado nacional Illia: “tomamos ahora conocimiento de este proyecto, pero tampoco lo conocen los diputados de la mayoría, salvo algunos" (situación quizás similar a la actual, cuando el presidente del bloque de diputados de La Libertad Avanza, Oscar Zago, afirmó que no había terminado de leer la ley Ómnibus).

Las argumentaciones del gobierno a favor de las circunscripciones uninominales presentaban, de forma latente, fuertes intereses partidarios. Aunque obviamente se esgrimieron comentarios como los de Joaquín V. González, acerca de la cercanía elector-candidato, se pueden observar otras intenciones. El sistema de la Ley Sáenz Peña garantizaba a la oposición un importante porcentaje de escaños. De incorporarse el sistema uninominal, un partido (en este caso, el peronismo) podría conseguir casi la unanimidad en la Cámara Baja.

Esto se complementa con la visión del peronismo de ese entonces, en el que la representación del pueblo estaba asociada a la figura del presidente Perón y que, con esta ley, se podía construir un Congreso acorde con esta perspectiva política.

Una de las consecuencias visibles de la aprobación fueron los resultados de las elecciones (1951 y 1954). Allí, por situaciones que explicaremos más adelante, el Poder Ejecutivo diagramó las circunscripciones creando el efecto “gerrymandering”, ajustando los distritos para que un partido (el peronista) se quede con casi todas las bancas de diputados.

El final de la reforma de 1950 tuvo consecuencias similares a la roquista. Cinco años después fue totalmente derogada por la llamada Revolución Libertadora.

Reformas Propuestas en el Proyecto de Ley Ómnibus

El presidente de la Nación, Javier Milei, envió en el proyecto de Ley Ómnibus o en el denominado “Proyecto de Ley de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos” un capítulo específico (el número uno) que pretende la modificación del sistema electoral argentino. De todo ello, en la sección uno, con artículos del 443 al 449, se encuentra lo referido a las circunscripciones uninominales.

A continuación, algunas especificaciones de lo mencionado en las anteriores secciones.

Por un lado, cada distrito (provincias y C.A.B.A.) se deben dividir en un “número de circunscripciones igual al número de diputados que se eligen”. En otras palabras, por ejemplo si C.A.B.A. elige 25 diputados, se tendrá que seccionar su territorio 25 veces.

Además, la ciudadanía elegirá solamente una lista integrada por un “candidato titular y un suplente”, los cuales deben cumplir con el requisito de género (uno debe ser masculino y otro femenino). Asimismo, “la elección se realizará a simple pluralidad de sufragios”. Es decir, el candidato que más votos alcance (ya sea teniendo una ventaja de un voto o más) será elegido diputado nacional. En otros países a este método se lo llama “first past the post”.

Por último y no menos importante, el diseño de las circunscripciones. Esta es una cuestión crucial ya que una de las posibles desventajas del sistema uninominal hace alusión a la manipulación de los distritos por parte del presidente.

En el proyecto de ley, la propuesta es que el Poder Ejecutivo Nacional publique 360 días corridos antes de la elección la forma de las circunscripciones. Luego de ello, deberá ser comunicado a la Cámara Nacional Electoral (CNE) y a los demás partidos políticos, quienes podrán presentar objeciones. El diseño no podrá ser modificado sino hasta después de un censo nacional (es decir, cada 10 años).

Acerca de la próxima elección (en 2025), de ser aprobado el proyecto son obligatorias dos asuntos. El uso del censo nacional del 2022 como base y también la necesidad de que cada circunscripción no presente diferencias de un tres por ciento en el número de habitantes. Las circunscripciones a elegir en ese año serán sorteadas previamente por la Cámara de Diputados de la Nación, siguiendo la renovación parcial del Congreso.

Para finalizar el apartado, es importante mencionar algunos comentarios en su fundamentación. De acuerdo al Poder Ejecutivo, la actual reforma electoral se basa en que “La representación bien entendida es la piedra fundacional de la Democracia Liberal y para ello es esencial que los intereses de representantes y representados estén alineados. El sistema de circunscripciones uninominales pretende resolver esa disociación entre el interés del político y el interés del ciudadano”. De esta manera, parece vislumbrarse a una argumentación tal como la de Joaquín V. González de 1905, respecto a la cercanía del electo-representante.

Las circunscripciones uninominales en otros países y sus desventajas

Los países que actualmente usan este sistema llamado first-past-the-post, en inglés o escrutinio mayoritario uninominal, en español; son países con un pasado colonial británico (anglosajones), por ser el sistema (todavía) usado en el Reino Unido. Algunos países dentro del Commonwealth como Australia o Nueva Zelanda, lo han abandonado y modificado, para dotarlo de mayor representatividad. Son 48 los países que eligen su legislatura mediante el sistema uninominal, pero en este artículo nos concentramos solamente en tres: el Reino Unido, Canadá y los Estados Unidos. 

Actualmente la Cámara de los Comunes en el Reino Unido está representada por cinco partidos políticos, además de la figura de los independientes, quienes no representan a ningún partido. 

Los 650 miembros de la Cámara son elegidos mediante 650 circunscripciones a través del sistema first-past-the-post, donde el más votado se queda con la banca en representación de todo el distrito; además existe la figura de las “by-elections”, elecciones específicas fuera del término de las elecciones generales, donde un distrito que se ha quedado sin representante por renuncia, muerte, o por causa alguna, puede votar a su sucesor. 

En las pasadas elecciones del 2019, el Partido Conservador logró alcanzar la mayoría y se quedó con 365 MPs con un 43.6% de los votos; si aplicásemos una distribución proporcional, como la que se usa en Argentina, los tories se habrían quedado en 283 MPs, es decir, que aquí vemos que bajo este sistema el ganador consigue una victoria con sobrerrepresentación, siendo por ejemplo perjudicados los Liberal Democrats, que con alrededor del 11% de los votos a nivel nacional, solo se quedaron con 11 MPs, que de haber existido la proporcionalidad este número sería superior a los 70 parlamentarios. Esto beneficia a los dos grandes partidos, ya que, si los terceros partidos u otros minoritarios consiguieran más bancas a su favor, los haría actores clave en la formación del gobierno o la creación de mayorías legislativas, como la que necesitó David Cameron en 2010, derivando en la alianza de los tories con los LibDems. 

En el caso americano la situación es mucho más sencilla: en los Estados Unidos impera un bipartidismo muy fuerte y arraigado, donde cualquier otro partido fuera de la dicotomía Demócratas-Republicanos tiene nula o escasa representación tanto a nivel local, como estadual y, sobre todo, federal. 

Los representantes en el Congreso de los Estados Unidos son elegidos mediante distritos uninominales que respetan las fronteras de los Estados, esto quiere decir, que un Estado es dividido en cierta cantidad de distritos, según la población con la que cuentan, y no puede existir un distrito que sea parte de dos o más Estados a la vez. Sería el ejemplo más cercano a la realidad argentina, salvo por el sistema de partidos. Sin embargo, la gran diferencia con el caso nacional y con el anterior caso británico, es que la Cámara de Representantes se renueva en su totalidad cada dos años, es decir, el Representante debe renovar su cargo cada dos años. Esto incentiva al Representante en funciones a no “dormirse”, ya que podríamos decir que vive en un constante clima electoral (campaña permanente), con la mente puesta en cumplir con su electorado para poder ser reelecto. 

El gran problema que enfrentan los Estados Unidos bajo este sistema es la longevidad en el cargo de algunos representantes, por ejemplo, 37 Representantes fueron elegidos (y siguen en su banca) durante el siglo XX, resalta el caso de Hal Rogers, representante de 86 años, que fue elegido por primera vez en 1981, hace 42 años. 

Finalmente, el caso más polémico: Canadá. La Cámara de los Comunes canadiense está compuesta por 338 escaños, y como país federal, sigue la misma lógica que los Estados Unidos en cuanto al diseño que deben tener los distritos, se subdividen las provincias dependiendo la cantidad de población que tengan. 

Yendo específicamente a los últimos resultados con los que contamos, que son los de las elecciones del 2021, el Partido Liberal de Justin Trudeau volvió a resultar vencedor, pero solamente en escaños, ya que en cuanto a voto popular quedó por debajo del Partido Conservador que cosechó 33,7% frente al 32,6% de los liberals.

No obstante, los conservadores quedaron muy por debajo en la cantidad de escaños respecto de los de Trudeau, a pesar de resultar vencedores: 119 MPs frente a los 160 liberals. Una enorme distorsión, que no solo benefició al Partido Liberal sino, por ejemplo, al Bloc Quebecois, que siguiendo la misma lógica que el SNP en Escocia, por ser muy fuertes en una sola región tienen sobrerrepresentación; o la del Green Party, que a pesar de tener menor porcentaje de votos que el conservador PPC, logró dos bancas, mientras que el PPC, con casi el 5% de los votos, se quedó sin representación. 

Ventajas del sistema

Hasta ahora analizamos los grandes problemas que se presentan en este sistema: representatividad distorsionada, derivando en la sobrerrepresentación o subrepresentación de distintos partidos políticos; longevidad de algunos parlamentarios; pero podríamos mencionar otros grandes problemas como el diseño arbitrario de los distritos, que dependiendo cómo se divida el territorio, puede beneficiar a unos o a otros; entre otros. 

No obstante, este sistema tiene dos grandes puntos a favor: la conexión con la representación local y su consecuente accountability: el representante que haga campaña y sea elegido por el distrito, estará más conectado con su distrito, ya que sólo debe ocuparse de sus representados y no de toda una provincia como es el actual caso, además de que con la eliminación de la llamada lista sábana, el votante conoce de primera mano quienes son los candidatos en su distrito, y estos deben darse a conocer y lograr conectar con sus potenciales votantes. Su presencia o no en la cámara puede depender de pocos votos de diferencia.

Por otro lado, la accountability refiere a que, al lograr esa conexión local con los votantes, estos conocen quien es su representante directo en la Cámara de Diputados, pudiendo removerlo en las próximas elecciones o elevar peticiones directamente a su oficina, como sucede en los Estados Unidos, entre otras cosas; el lugar del diputado no dependerá del jefe del partido que le otorgue un sitio en la lista sino más bien, directamente de sus votantes. 

Alternativas al sistema propuesto por el oficialismo: 

• El llamado sistema de representación proporcional mixta, usado en Alemania o en Bolivia, donde una parte de la Cámara es electa por distritos uninominales y otra parte es elegida por votos a listas, que se reparten de manera proporcional. Este sistema garantiza la representación local de la uninominalidad, pero garantiza representación a aquellos que no ganen suficientes bancas, pero sí un considerable porcentaje de voto popular. 
• Otra alternativa sería la usada en Irlanda, con el sistema de voto único transferible. Bajo este sistema, el votante posiciona a los candidatos desde el preferido hasta el menos preferido. En caso de que el candidato que yo quiero no llegase a la victoria, podría ayudar a ganar a mi segunda opción preferida.